当前，以综合保税区（以下简称综保区）为代表的海关特殊监管区域面临急剧攀升的转型升级压力，应大力发展加工贸易以外的新型业态渐渐成为各界共识。而随着跨境电子商务进入深化发展的关键时期，作为综保区监管主体的海关等职能部门在复制转化具体政策、细化监管措施的基础上，有必要进一步挖掘综保区的资源潜力，把转型升级的现实压力与跨境电子商务的未来态势有机协调起来，积极构建深度融合的综保区跨境电子商务海关监管新模式，从而实现政府监管与产业发展的双赢共生。

　　一、综合保税区转型升级任重道远
　　据不完全统计，截止2015年5月，经国务院批准设立的综合保税区已有43个，在116个海关特殊监管区域中数量占比最大。据2014年数据显示，全国综合保税区进出口值为2208.3亿美元，仅次于以上海外高桥保税区为代表的15个保税区的进出口值（2321亿美元），占全国海关特殊监管区域进出口总值（6961.7亿美元）的31.72%，其在对外贸易与开放型经济中的重要性足见一斑，为实现我国拓市场、稳增长的外贸发展战略做出了不可小觑的贡献。
　　然而，在中国经济转型升级的大背景下，随着加工贸易政策调整以及土地、劳动力和环保等资源禀赋约束的趋紧，除重庆、郑州等几个中西部综保区承接了部分沿海产业梯度转移外，传统代工产业已风光不再，大部分综保区的加工贸易出现不同程度萎缩，甚至连最具特色的保税物流业务也面临发展的窘境：2014年下半年在京津冀一体化通关的基础上，长三角、长江流域和广东地区的通关一体化全线铺开，这使得非沿海沿边地区综保区主要功能的口岸转关业务也不得不面临单量下降的预期。根据《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）以及海关总署《海关特殊监管区域适合入区项目指引》（署加发〔2012〕196号），综保区应向物流中心、高端制造中心、研发中心、维修中心、销售中心、结算中心等6个方向转型升级，但综保区土地资源占用大、产业附加值低、企业税收贡献小等突出矛盾则反而迫使一些东部地区的综保区不得不对新项目入区在设置一系列近乎苛刻的条件，此举在一定程度上进一步加剧了综保区业态的离析与“流失”。 内容来自www.wkfxw.com
　　对此，几乎各地都在为综保区的未来竞相奔走，上海、天津、苏州等明确提出加快向现代服务贸易转型的思路，并已在功能政策、规划布局、平台搭建等实践层面努力培育更高层次的竞争开放模式。更为可贵的是，不少地方都已认识到应当依托海关特殊区域的政策优势，吸引跨境电子商务上下游企业集聚，建设“跨境电子商务集聚区”，试图通过打造低价质优、高效便捷、功能全面的软硬件环境，使得综保区搭上跨境电子商务深化发展的东风而驶入产业转型和创新升级的阳光大道。可见，将综保区的转型升级寄希于跨境电子商务已成为一种新常态。
　　二、充分评估综保区对跨境电子商务深化发展的促进作用
　　在中央和地方政府的共同推动下，跨境电子商务有望步入快车道时代，海关、商检等相对统一的特殊监管区域跨境电子商务的政策规定也逐渐配套，由于现有出口加工区转型为综保区已是大势所趋，未来跨境电商产业尤其是内陆城市发展跨境电商，依托综保区将成为主导型模式。这就要求我们应当充分评估综保区对跨境电子商务深化发展的促进作用。
　　（一） 有利于监管未来跨境电子商务的深度“无形”化
　　跨境电子商务具有“无纸化、虚拟化、无界化和便利化”的特征，从而将商品交易裂变为“有形”（离线交易）与“无形”（在线交易），这已经对海关税收造成了极为深刻的影响，而未来跨境电子商务的长足发展与创新恰是在于“无形”的部分，这既是指跨境电子商务本身的“无形”（除了收发货，一切都借助信息技术完成），也指跨境电子商务高附加值的“无形”产品（以软件外包、工业设计等服务贸易最为代表），由此就对政府监管造成了冲击波般的影响，海关、商检、税务、外汇甚至司法行政都必须正视这个现象。既然巨量的“无形”并不是有限的监管力量所能完全应对，那么将“无形”的跨境电子商务置于“有形”的综保区内就是事实上的明智之举。无论是跨境零售看重的保税、物流、免检等通关效率，还是服务外包行业倚赖的清晰、流畅、统一等制度要求，综保区都是能较好提供甚至是内陆地区唯一能提供的“有形”区域。
　　在这个“有形”区域里，相对集中的监管力量可以极大提高通关效率和监管效益，困扰跨境零售难题的货物与物品的区分可以得到以海关大数据为基础的技术支撑而得以解决，在方便最终消费者的同时能进一步保障和促进国家利益。在这个“有形”区域里，困扰正面监管的传统关口失灵的问题可以在以海关、税务、商检、外汇有机构成的综保区监管体系内得到解决，依托监管公共平台，以风险管理与事后稽查为重要抓手，有望实现跨境电子商务“有形”部分与“无形”部分的纵深监管。这也将为探索对以软件外包为主的服务贸易的监管方式提供经验。
　　（二） 有利于科学规划未来跨境电子商务的总体发展
　　跨境电子商务欣欣向荣，上上下下介入运营的热情都很高，但我国行业发展素有跟风现象，稍有不慎就会出现千人一面的现象，直至沦入四处种花、处处长草的困境。因此，在未来跨境电商的深化发展中，从起步就要在坚决恪守政府与市场不同职责定位的基础上，依法、依规、适度地调整跨境电商的资质分层与资源整合，促进其健康有序地发展。当然，政府的“手”与市场的“手”之间的辩证尺度在实践中不容易动态把握，市场的“手”有时会因为竞争的激烈而失灵，政府的“手”有时则基于过度的干预而失措，而功能健全的综保区正可以成为两者有机结合的完美场所。
　　一方面，跨境电子商务所有的业务需求，综保区因其海关、商检、税务、外汇的优惠政策与业务配套而基本完全能保证，电商们可以心无旁骛地致力于市场竞争而不断成长壮大；同时，不同监管条线也会得益于集中高效的监管体系而及时修正不合理或落后于形势需要的措施方法，从而最大限度防止出现应对合法诉求和社会舆情被动的现象。另一方面，综保区的土地供给是有限的，设施配套是长期的，先期投入是巨大的，不可能无原则、无限制地让跨境电商入区，这就倒逼各地在用足用透综保区相关政策优惠的基础上，不得不竭尽所能地结合区域特征、地区特点、行业特色，有计划、有步骤地将电商引入区内，从而有利于各地制定各富特色的跨境电子商务发展规划，形成百舸争流的良性竞争态势，实现政府、行业、群众三者利益的平衡协调。 　　（三） 有利于建立融监管与服务于一体的辩证综合机制
　　虽然对于海关等部门而言，监管与服务是辩证的统一体，其中的尺度与偏好确实需要在实践中反复权衡、不断调适，但对跨境电子商务这样的行业而言，对服务的渴求远远超过对监管的忍耐，因此，如何融监管与服务于一体就显得更加重要。但综合监管治理机制本身也是一个动态发展的过程，也需要不断地试验调整，有形的物理空间越是稳定，监管与服务的辩证关系也相对更易把握。
　　综保区适宜建立多方互动机制。借助完善的公共平台和实时的数据信息，企业诉求、群众意见、产业动态等重要数据可以被各家监管机构高频率获知并高效率回应，确保监管的时效性与科学性。综保区可以建立灵活的分类监管机制。硬件的围网监管与严密的卡口管制，使得一企一策等高度灵活的监管措施可以在区内实施，分送集报、售后纳税、集中核销、平台担保等在区外难以实施的方法手段都可以在综保区依法有序实施。综保区可以建立精准的预警机制。依托海关大数据与全方位监控，可以实时掌握电商经营情况，一旦发现不正常的经营行为、不合理的物品单品超量等现象，可以迅速采取措施及时处理。综保区内可以建立多部门合作治理的机制。现有研究均强调指出应当建立跨境物品监公共平台，以单一窗口的方式进行监管并提供服务，可由于不同监管部门的职责不同，单一窗口即便建成也多是派出机构性质，难以胜任现场的瞬息万变的情况。综保区则可以利用多部门驻点的“地缘”优势和麻雀虽小五脏俱全的功能优势，积极打造全面监管体系，立体掌握支付交易、物流数据、经营状况等关键信息，为有效监管打下坚实基础。
　　三、 跨境电子商务深化发展中的海关治理难题
　　党的十八届三中全会《决定》强调指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中国海关正自觉围绕这一总目标，全面深化海关改革，更加注重依托科技创新、优化监管体系、完善监管机制、平衡各方利益，从而实现高水平高质量的海关治理。这一过程是艰辛的也必将是长期的，而据商务部的数据显示，目前我国跨境电商平台企业超过5000家，境内通过各类平台开展跨境电子商务的企业已超过20万家。2011 年我国跨境电子商务交易额约为1.7万亿元人民币，2012年约为2.1万亿元人民币，2013 年为3.15万亿元人民币，2014年则达到了4.2万亿元人民币；预计2016年我国跨境电商交易额将增至6.5万亿元人民币左右。面对以技术性、虚拟性、分散性、瞬时性为特征的跨境电子商务深化发展不可避免将带来诸多海关治理难题：
　　一是个性化通关要求保障难。跨境电子商务的门槛相对较低，众多中小企业甚至个人都可以竞入其中，这就导致跨境电商出口多集中在服装、小家电、礼品、小商品、装饰件等成本敏感度极高的劳动密集型产品，跨境电商进口则是以个人代购和专业代购生活用品或服务为主，所以无论是从业者还是消费者总是希望通关越快越好、手续越少越好，直至要求度身定制通关作业。而跨境电子商务现阶段大多是实货贸易，涉及的通关业务相当部分与传统贸易没有实质性区别，在信用资质不明甚至不够的情况下，检验检疫和通关手续不可能逐一个性化，快速通关与有效监管的矛盾十分突出，电商关注度最高的时效性往往难以保证。
　　二是贸易碎片化违规处理难。跨境电子零售交易种类杂、频次高，交易对象包罗万象，平时也多采用航空小包、邮寄、快递等方式进出境，加之越来越多的消费者开始使用外币信用卡、国际第三方结算平台直接从海外零星购买，极易规避检验检疫、进出口征税、结汇等监管事项，存在巨大的税收风险与监管隐患。对此，海关总署2012年就明确规定所有境外快递企业使用EMS清关派送的包裹，不得按照进境邮递物品办理清关手续，可此类包裹按照货物方式通关，显然又与跨境零售的行业期盼有所冲突。同时，跨境电子商务中的知识产权侵权行为更加隐蔽，部分侵权行为甚至难以适用现有法律法规处理，使得侵犯知识产权的监管风险居高不下。
　　三是交易各方利益兼顾难。虽然目前海关收发货人注册登记的行政审批已十分便捷，但为数众多的小企业仍没有或者不愿取得进出口经营权，因而并不具备自主处理报关、结汇、退税等业务的权利，而这些恰恰是跨境电商收益的核心要件，一旦商务发展因此受阻往往就会指摘监管部门作为“失当”。另一方面，“电子化”的特征使得消费者购物安全问题远较传统贸易更为突出，消费者极易遭遇不发货、货不符、退款难、服务打折等问题，财产安全与信息安全也容易遭受不法分子侵害，这些问题原本是跨境电子商务的固有特性所必然导致的，可消费者往往会因为问题解决得不够及时或不够顺畅转而批评监管的不作为、不到位。
　　四是新业务类型跟进难。海关等监管部门作为执法部门，必须首先在现行法律制度框架行驶职权，而跨境电子商务中的新业务类型往往层出不穷，以电子、机械类产品为例，交易数量越多，随之产生的返修、调换甚至退货现象也必然同步增多，而售后进境目前仍要比照进口商品缴纳进口环节税，海关的依法行政往往会引发跨境电商的行政诉求，系统规范的监管服务与跨境电子商务的发展需求之间的矛盾也就更加突出。
　　针对这些难题，中国海关做出了积极回应。海关总署2015年第121号公告明确表示自5月15日起，海关对跨境电子商务监管实行“全年无休日、24小时内办结海关手续”，这是世界海关系统独一无二的创举，充分显示了海关系统在落实党中央、国务院指示要求、服务地方经济、尊重群众合理诉求的决心与作为。然而从前瞻性角度看，现在有的监管措施仍未摆脱传统“国际贸易”思维，还是单以“力”（技术力量与人力资源）的投入为主，正如有专家指出的，面对乃跨境电子商务监管极小切口的进境零售，海关都已不是“调整一下限量表、加班加点以及放低身段尽力亲民”就能应付的，监管部门显然要进一步拓展新的空间超前适应并自如应对跨境电子商务所带来的“破坏性创新”影响。
　　四、构建深度融合的跨境电子商务监管新模式 　　当前和今后一个时期，复制试点地区跨境电子商务监管经验将会成为各地综保区的首选，但复制模仿以及简单改造显然不足以适应因时因地因情而变的跨境电子商务监管需要，对于综保区而言，如果对跨境电商准入标准设置不够合理、片面强调服务而弱化监管、仅靠关检部门坚守传统关口，都将极大制约综保区自身功能的发挥，最终也将波及跨境电商产业。因此，从顶层设计和实践操作的辩证统一角度而言，应当着力构建深度融合的监管新模式。
　　一要开辟专业监管通道。可以预见，跨境电子商务有望成为不少综保区的主要业态而不是临时副业，尤其是海关对此应表示出明确的态度，积极配合帮助构建科学的综保区跨境电商评价指指标体系，既充分估量当前跨境电子商务的监管风险，也科学预估未来跨境电商发展的监管难点，积极督促综保区管理部门设置或预留专业监管通道，通过集约化管理、集中式验放、集报式核销等手段，做到保姆式服务与保驾式监管的辩证统一，吸引更多电商进驻综保区，促进跨境电子商务质量效益的提升。
　　二要建立区域电商信息网络。采取点面结合的方式，把地区的综保区跨境电子商务统计监测系统，互联互通为区域的综保区跨境电商信息共享平台，实现资源共享，增强统一协作，尽量避免同一区域甚至同一城市不同特殊监管区的同业同款电商扎堆的现象，促进电商区域业务的多元化发展和产业服务平台建设。
　　三要构建多层次监管架构。在现有监管资源整合的基础上，依托电子口岸和政策优惠，探索制定综保区跨境电子商务通关、结汇和退税等方面的管理规范与操作细则，建设集中监管数据库和统一的数据交换平台，实现行业协同数据交换平台、政府监管数据交换平台、银行单证交换平台和物流单证交换平台的无障碍融合。
　　四要加大监管人才培养力度。进一步完善培训机制，重点加强电子商务、网络营销、语言文化、国际物流、跨境支付等知识的学习掌握，重点加强海关、商检工作人员的商品知识的充实与完善，加深对相关法律法规及规章的理解认知，不断提高运用前沿信息技术与现代治理观念实施后续监管的能力，确保各项政策措施能在末端得到落实。
　　当然，综保区自身也要认识到在服务与监管跨境电子商务方面的短板与缺项，比如，在加强跨关区、跨国境合作方面，掌握全国乃至全球的监管风险状况，打击违法违规，处理知识产权违法、跨国追溯等方面就几乎难有作为之地，这些有必要在下一步综保区与跨境电子商务的深度融合中加以重视并努力规避相关风险。
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