摘要： 在明确气象公共服务均等化内涵和特征的基础上，分析实现均等化的制度要求并指出我国气象公共服务存在的非均等化问题：区域间服务质量差距大、城乡间机会均等难贯彻、服务供给滞后于发展需要、缺乏特色制定的灵活性。同时，从制度经济学的视角提出转变政府考核指标；完善公共财政制度，落实区域内转移支付；实行城乡统筹的服务供给制度；鼓励社会组织参与供给；加大公众参与度的建议。

　　Abstract： Based on the confirmation of meaning and characteristics of meteorological public service equalization， the paper analyzes institutional requirements of that realization and points out existing domestic anti-equalization problems in meteorological public service： The regional gap is vast in the quality of service； Equality of opportunity is not followed between rural and urban areas； The supplies fall behind economic demands； Governments are short of flexibility in providing service. Meanwhile， from institutional economics angle， the paper puts forward the proposals that transforming examination targets of governments， improving public financial system and putting the transfer payments system into effect， carrying out the integrating supply of public goods between rural and urban areas， encouraging social organizations to engage in supplies， deepening the engagement of the public. www.wkfxw.com文库分享网•收集整理
　　关键词： 气象公共服务；均等化；制度分析
　　Key words： meteorological public service；equalization；institutional analysis
　　中图分类号：P4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）31-0235-06
　　0 引言
　　《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“逐步实现基本公共服务均等化，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求”。而作为公共服务基础内容的气象公共服务则是均等化的重点对象之一。因此，积极推进以气象公共服务为代表的公共服务的均等化，缓和区域间、城乡间、群体间的矛盾，对构建社会主义和谐社会意义重大。但由于气象公共服务涉及诸多制度政策，而气象公共服务非均等化现象的广泛存在也必然与社会制度的不完善之处相关联，因此，恰当的制度安排是解决社会问题的关键。
　　作为重点研究社会问题制度根源的学术流派，制度经济学由来已久。制度经济学强调结合政治、法律等因素，以整体制度和社会结构为研究对象，以制度设计、制度安排、制度变更、制度实际效果以及为了实现特定目标如何设计、改变制度等作为研究重点。在公共服务均等化的制度经济学研究中，温加斯特（1995）等学者主张通过好的政府结构和完善的财政分配制度提高公共产品供给效率并贯彻均等原则。以奥斯特罗姆（2000）等为代表的新公共管理者则主张将市场机制引入公共服务供给领域，充分调动市场在产品生产上的积极性，避免政府在服务供给中的偏颇。我国学者江明融（2006）认为我国长期实行的城市偏向型公共服务供给制度导致了公共服务在城乡间的非均等。[1]郭琪（2006）认为我国区域间公共服务非均等化的主要原因是我国的中央财政拨款长期倾向于东部地区，而对中西部地区的资助又多倾向于当市政设施建设。[2]曹俊文（2006）通过实证分析指出现行财政转移支付制度在省际层面具有缩小区域财政差距的作用，但却未能有效缩小较低级市县间的差距，最终导致市县间公共服务水平的较大差别。[3]而王磊（2006）则通过回归模型指出税收返还政策安排与公共服务不均等程度间存在显著的正向相关关系，即税收返还不利于公共服务均等化的实现。[4]丁元竹（2008）则指出公共财政制度与公共服务供给制度之间缺乏配套协调机制，这使得我国部分地区在公共服务供给方面缺少量化标准，公共服务供给难以满足居民的需求变化。[5]而具体在气象公共服务及其均等化制度分析方面，秦大河（2004）提出从性质上来说，气象服务一般指由政府相关部门或私人出资生产提供的，由全民共享的气象产品或服务。[6]和文农（2007）指出气象公共服务的特点是政府负责性、公平性、公益性和普惠性，并认为可从两个角度理解：一是气象公共服务与低层次消费需要有直接关联；二是人们无差异地消费气象公共服务。[7]毛予晖（2012）则认为气象公共服务均等化是指把那些尚未达到均等化提供状态的气象公共服务转化成均等提供或把那些尚未达到社会均等化受益程度的气象公共服务转化成社会均等受益的过程。[8]姜海如（2012）从政策安排的角度指出推进实现气象公共服务均等化重在建设，而加快构建我国气象防灾减灾服务体系则是实现公众气象服务均等化的基础。[9]孙小平（2013）指出我国农村现行气象服务形式和手段已跟不上均等化的要求，农村公共气象事业投人不足、基础设施建设滞后是我国气象服务非均等化的主要体现[10]。综上所述，国内外学者对公共服务均等化的制度研究主要集中于公共财政制度和服务供给制度，而少对其他制度安排进行深入分析和统筹分析。同时，相对于公共服务均等化较少的制度分析，目前对气象公共服务均等化制度问题所做的研究更是不够详尽，并且我国在气象公共服务非均等化方面的研究多关注城乡间的非均等化，对区域间的相关问题研究甚少。 　　因此，本文主要从现状的制度缺口入手，基于制度经济学视角综合分析我国气象公共服务在区域与城乡间的现状及制度根源，对实现气象公共服务均等化的政策制度安排进行研究，并最终给出实现均等化目标的政策制度思路，为实现全国范围内气象公共服务的均等化提供理论参考。
　　1 气象公共服务均等化内涵和特点
　　1.1 气象公共服务均等化内涵
　　气象公共服务是以服务形式存在的公共产品，其与一般服务的根本区别在于：公共服务投入资金的目标主要是追求社会效益。而气象公共服务均等化则是指由各地区政府主导生产并无偿提供的满足本地区居民基本气象需要、帮助居民获得更高效益的气象服务与其他地区提供的同类服务不存在较大差别。对气象公共服务均等化内涵的理解可从以下四个方面着手。
　　1.1.1 受益者
　　对于公共服务均等化的受益者，常修泽等人认为应是居住在一国的公民[11]，强调行政性；张恒龙等人则认为应是一国内的全体居民[12]，即强调地域性。本文认为伴随着经济、政治、文化等的一体化，各国必然会存在大量暂居或定居的外国人口，而不论是本国居民还是外国居民享受基本公共服务应是“人类需求”中较低层次的安全需要，因此，将居住在本国的外国人排除在受益主体之外并不合理。同时，气象公共服务具有明显的地域性，即此类服务是以地域为单位向民众提供的，只要是在服务范围内的居民均应无差别地享受。因此，本文认为气象公共服务均等化的受益主体应是一国地理范围内的全体居民。需要注意的是，均等化是强调各地区的公共服务水平总体处于同一层次上，即接受不同地区的全体居民所享受到的公共服务在“质”或“量”上允许存在可接受范围内的差异。
　　1.1.2 服务对象
　　区别于气象公共服务均等化的受益者，其均等化的服务对象是指可利用气象公共服务“半成品”（如某地区历年雨水量数据）等的对象。现实中，由于气象基础设施获取的资料其效益远远超出地理位置的范围，气象公共服务往往成为外溢性巨大的公共产品；另外，天气预报分析产品是具有正外部性特点的产品，而需要了解局部天气预报的人已远远超出了本地区的范围。因此，各地为满足本地区居民需要而供给的气象公共服务，其气象数据等“半成品”是全国乃至全球提高本地区气象公共服均等化程度，研究非本地区各类气象科学问题的重要依据。气象公共服务均等化的服务对象是全国范围内，甚至全球范围内的各类组织或个人。
　　1.1.3 客体
　　尽管公共服务的客体受多种因素影响，但判断客体范围应遵循的一个基本原则是客体必须具有居民基本权利性质、不能因客观因素的差别而被剥夺、不参与竞争市场的特点。具体到气象公共服务，其必须具有社会平等性、非排他性、非竞争性：社会平等性是指客体是面向全体社会公众提供的，且提供的内容不会因人而异，如发布的雨雪预报，受益者是雨雪发生地区的全体居民，不会出现城南与城北居民收到的警报大相径庭的情况；非排他性是指气象公共服务可以同时被多人利用；非竞争性则是指客体应当是由政府提供的具有公益性的免费服务，例如专业机构提供的收费气象报告则不属于气象公共服务。所以本文认为，气象公共服务均等化的客体包括气象预报与查询、灾害预警预报、气象灾害信息发布传播、气象防灾减灾知识科普等公众气象服务，以及气候分析与评价、气象实用技术普及、科研成果和技术咨询等决策气象服务。
　　1.1.4 主导者
　　法国学者狄骥认为公共服务是指：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割而必须由政府来加于规范和控制的活动就是一项公共服务。这强调一项服务只要它具有除非通过政府主导，否则便不能得到保障的特征，那么其即可被称为公共服务。尽管政府在保障民生等基本服务上具有调节市场配置失灵的作用，但社会相关组织在产品、服务提供上具有较高的效率，能够对公共服务的社会生产、分配、消费的全过程进行调节，可以成为政府职能执行失灵时的有效弥补。因此，气象公共服务的供给由政府主导并不代表不需要相关社会组织的参与，气象公共服务应是以合作为基础，强调政府的主导性，同时也要强调社会组织的协调性。
　　1.2 气象公共服务均等化的特点
　　1.2.1 公平平等性
　　经济视角下的均等化分为机会均等和条件均等，而平等正对应于条件均等，公平则对应于机会均等，气象公共服务均等化则具有平等性和公平性。气象公共服务均等化面向全体居民，不会因为个体的差异而给予不同等级待遇，因此，其具有公平性。而气象公共服务均等化要求对不同类型的气象公共服务实施不同原则，在公众气象服务上则需要贯彻条件均等原则，保证民众生命和基本活动等的安全与正常开展，因此，气象公共服务均等化具有平等性。
　　1.2.2 政府主导性
　　由于气象公共服务是民众的基本生活需求，是现代国家的基础性经济，必须由国家进行管理和供应；另一方面，由于气象公共服务的生产需要大型专业化气象探测设施的支持，同时这些基础设施通常具有较强的长期使用性和资产专用性，折旧需要很长时间，难以转作他用。因而，进入气象公共服务领域的高壁垒使得其均等化的实现具有较强的非竞争性，即政府主导性。
　　1.2.3 责任下移性
　　按照公共产品供应的效率原则，公共服务均等化主要是直接为某地区居民服务的，因而应当主要由贴近地方居民、了解民众服务需求的地方政府来负责。考虑到气象公共服务具有较强的地域特点，且服务供给范围越小，气象服务的质量越高，因而气象公共服务要求政府层次越低（在一定程度内），具体管理服务供给的责任越重大。
　　1.2.4 协同运作性
　　由于气象公共服务涉及公共财政制度、转移支付制度、社会福利制度等多种制度，且服务的生产、供给、反馈是一个动态的过程，因而，气象公共服务的均等化必须考虑各种制度的自身完善以及与其他制度的协调运作。当出现服务供给非均等化时，必须改变气象公共服务非均等化的制度搭配，形成以调整区域间、城乡间在气象领域利益分配格局为目的、体现各社会阶层间权利关系的新利益分配方式和机制。 　　1.2.5 社会公益性
　　从生产和消费的非竞争性分析，气象公共服务的生产投入具有高科技和高投入的特点，但其产出则是一种社会效益和公众效益，很难确定具体的社会付费消费对象，也不可能建立可量化的付费方式。因此，气象公共服务的生产和消费不会参与经济市场竞争，其均有社会公益性。
　　2 气象公共服务均等化的制度分析
　　进行制度分析的前提是理解制度的内涵。制度既可以是各种各样的单项规则，即制度安排，如企业、医院、大学、政府、期货市场等的运行模式；它也可以是由许多相互作用的单项规则所组成的制度系统，即一个范围内各制度安排的总合。[13]而气象公共服务等公共服务涉及多种制度的协同作用，其均等化目标的实现既受公共财政制度等单项制度的直接影响，又必须在市场经济制度的体制框架内完成，因此，对气象公共服务均等化的制度分析需要进行制度系统和制度安排两个方面的分析。
　　2.1 气象公共服务均等化的制度系统
　　2.1.1 统筹经济社会发展战略
　　统筹的国家发展战略是社会各方面均等化的根本保障，而现今以城乡二元发展战略和区域发展战略为标志的国家经济社会发展战略，则是导致气象公共服务非均等化的根本原因。其中，城乡二元化的社会发展战略以及配套的行政管理制度，直接造成城乡间与群体间的非均等化；区域经济发展战略以及财政支付转移制度则直接导致地区间的非均等化。因此，大力发展较贫困地区，逐步解构城乡“二元”化的制度系统，松动或突破城乡有别的制度壁垒，不断完善配套的行政管理制度，在就业、户籍、养老及社会保障等方面不断破除区域与城乡差别，实施统筹的国家经济社会发展战略，是实现气象公共服务均等化的根本制度要求。
　　2.1.2 建设现代气象服务体系
　　中国气象局印发的《现代农业气象业务发展专项规划（2009-2015）》中指出要全面加强现代农业气象服务体系建设，而结合产业特色，细化服务对象，提高气象公共服务供给能力也是加快建设现代气象服务体系的要求与目标。具体地，气象公共服务供给部门尤其需要做好农业方面的“现代气象业务服务平台”的运行和管理。[14]由于现代农业在国际经济贸易中仍占据较重的份额，且农业对于气候的依赖性很高，因此气象部门定期、定时向各部门及公众提供农时气象预报、天气预警预报、农作物情报、病虫害预报等特色性气象服务，不断完善气象业务服务平台，积极构建现代气象服务体系十分重要。
　　2.1.3 适应国家经济体制改革
　　气象公共服务的供给处于相应的政策和体制环境中，而这种政策、体制环境又与国家改革发展的大环境紧密联系。因此，一方面要从长远发展的角度，以中央政府的基本政策要求为基础，以国家的事业单位的工资制度、财政投入制度以及人事制度等的改革为环境条件，积极将气象事业发展所需的财力纳入政府公共预算体系，明确气象公共服务的目标体制模式；另一方面就近期实践来说，要明确与国家经济改革相适应的气象公共服务过渡体制模式，在体制内对各类气象服务进行划分并以此建立不同的管理运行机制，为逐步过渡到目标体制模式做好准备。
　　2.2 气象公共服务均等化制度安排
　　2.2.1 财政转移支付制度导向
　　气象服务非均等化的表现主要体现于两个方面，即区域间和城乡间的非均等，而这分别对应于气象公共服务供给中的两个制度：财政转移支付制度、城乡服务供给制度。因此，在明确划分政府间事权和财权的前提下，通过政府间财政转移支付等手段来调节部分地区财政实力较弱的问题十分必要。尽管受世界各国转移支付形式多种多样，但转移支付制度的现实选择仍有以下共同点：首先是转移支付制度的立法与制度建设。如美国、加拿大、德国等这些基本实现公共服务均等化的国家都有健全的法律体系作保障，有严格完备的法律规范约束。其次是对评估均等转移支付的组织机构（包括决策和执行机构）做出制度化规定，保证各级转移支付的决策权力相对统一、集中且能受到监督。第三便是采用相对公正的公式法或比例法分配转移支付资金。为减少转移支付中的盲目性和随意性，国家应在客观因素评估基础上，依据事先确定的公式，科学准确计量转移支付的数额。
　　2.2.2 气象公共服务供给制度
　　前文已经提及，城乡服务供给制度是实现气象公共服务在城乡间均等化的关键。结合我国国情来看，一方面我国气象公共服务投入总量不足，另一方面气象公共服务资金在总体上还是具有较强的城市偏向性，这严重制约了城乡气象公共产品均等化目标的实现。因此，我国城乡间气象公共服务的供给制度需要在以下几个方面作出调整：首先是转变城乡发展战略。我国长期以来实行的是城市偏向型发展制度，使得城市公共服务供给富足甚至有余，农村公共服务供给不足。其次是转变城乡公共服务供给收益与成本分摊不对称现状。第三需要调整城乡有别的户籍政策、就业政策等。改变如今农民无法选择适合自己居住的区域的现状，将农民从被禁锢的农村中“自由化”，需要调整城乡有别的户籍政策、就业政策等，避免城乡居民生活差距在气象公共服务上的进一步扩大。
　　2.2.3 均等化标准与评估制度
　　均等化的实现还需要明确的气象公共服务标准和客观公正的均等化评估制度相配套。缺乏全面、统一的公共服务标准和客观、透明的均等化评估制度，这种制度上的缺陷在很大程度上制约着我国气象公共服务均等化的进程。因此，在均等化标准与评估制度上需要改变气象公共服务标准内容的零散、不全面、不明确、区域间城乡间差异大的现状，统一制定具体地理范围内的最低气象公共服务标准，保证实现以气象预报为基础的公众气象服务的均等化。二是要细化各类均等化评估标准，明确相关决策及实施机构，并通过民众有效参与的监督机制，保证评估制度的有效执行。
　　2.2.4 气象灾害应急管理制度
　　气象公共服务与居民联系最为紧密的是灾害预警预报与防灾减灾等公众气象服务，因此，完善气象灾害的应急管理制度，加强各地区气象应急管理工作，是实现气象公共服务均等化的重要制度安排。根据气象应急管理的现状和问题，各级相关部门应采取必要的措施：一是加强气象灾害预警工作，实现从传统气候预测向气象灾害预测的转变。二是加强风险评估工作，对灾害多发区进行灾害分析与评估，提出防灾减灾方案，防患于未然。三是加强应急管理系统建设，为政府指挥救灾提供科学依据。四是完善气象灾情和应急管理信息发布机制，增强信息快速传递能力，发挥信息稳定舆论、集聚社会力量的积极作用。 　　3 我国气象公共服务均等化现状的制度分析
　　3.1 我国气象公共服务非均等的现状
　　气象公共服务均等化是平等和公平理念在公共服务领域的具体体现，平等强调公众获得的最终效益是等量的，公平强调公众享受服务的权利是相同的。本文认为应对不同性质的气象公共服务实行不同的原则，对有关生存的气象公共服务应遵循条件均等，如气象预报、作业指导、灾害预警等，对有关发展的气象公共服务应遵循机会均等，如气象实用技术、科研成果等；同时本文认为气象公共服务均等化应是社会公众在服务的可获得性和所获得的服务质量方面应享受机会均等，而社会公众在获得气象公共服务的效益方面应贯彻条件均等。但我国现状并非如此，气象公共服务非均等化具体表现为如下几点：
　　3.1.1 区域间服务质量差距大
　　尽管西部地区在地质灾害防治投资和项目个数上远高于东部和中部地区，但2013年西部地区自然灾害造成的直接经济损失却高达955160万元，远高于其他两个地区；另外从表1的比值项目来看，东、中、西三地区的系数分别为4.80、8.68、0.73，此系数说明地质灾害防治投资对于灾害损失的控制作用，且系数越大说明防治投资实际产生的效果越明显。因此，尽管西部在以地质灾害防治为主体的气象公共服务方面投资最多，达到695929万元，但实际产生的防治效果却最差。考虑到东部地区地方财政一般公共服务总支出较大（东、中、西部地方财政一般公共服务总支出：5304.59、3544.55、3894.55）、我国中部地区地质灾害发生频率较小等客观因素，本文认为我国的气象公共服务在地区间质量差距较大，其中西部地区的服务质量实际效用最差，东部地区与中部地区的服务质量实际效用较为接近。
　　3.1.2 城乡间机会均等难贯彻
　　根据2009年全国公众气象服务调查，如今电视是社会大众获取相关气象服务的主要途径，其中95.3%城市公众和97.6%农村公众通过电视获取气象公共服务信息。同时除电视外，部分比例的农村公众还通过手机短信（36.9%）、广播（24.2%）、电话（8.6%）、报刊（7.7%）和网络（4.5%）获取相关服务。[15]但我国仍有相当比例的农村尚未实现电视、广播、通信网络的全覆盖。例如2007年云南省电视普及率为98.3%，广播基本达到全覆盖，但考虑到其25%的设备损坏率，即其尚未实现通信网络的全覆盖。相比之下，1982年加拿大便将均等化提升到宪法高度，通过在各级政府建立处理城乡关系的委员会，对那些没有能力为农村居民提供基本公共服务的农村政府给予直接财政援助，保证不管人们居住在哪里，都可以享受政府提供的均等化项目。
　　3.1.3 服务供给滞后发展需要
　　我国气象公共服务的供给尚未实现地理范围内的全覆盖。根据相关调查显示，我国目前仍有0.36%的居民无法接收到以气象预报为主的基本公共气象信息，而这些人群大多分布于经济水平较落后的以农业和畜牧业为主要经济发展方式的地区。在部分农作科技化水平不高的地区，农民对气象预报的依赖程度大，缺乏作业指导的农作往往使农民难以获得较高收益；同时，部分地区提供的气象公共服务以基本的气象预报为主，居民对气象实用技术、科研成果和技术咨询等服务的需求难以被满足，严重制约了相关行业的经济发展。而在日本以及我国台湾地区，政府则帮助农村地区建设公路、铁路、公共福利设施、排水灌溉系统及通讯系统，并针对农民所从事的农作活动提供相应的气候预报与作业指导，满足了农民的生产、生活需要。
　　3.1.4 缺乏特色制定的灵活性
　　我国地理气候差异大，公众接受的教育程度不一，使得不同地区、不同居民在应用气象服务的需求度和使用能力方面存在较大差距，“因人而异”和“因地制宜”的灵活性的缺失最终导致同一气象公共服务对不同地区的不同居民群体所产生的效用有明显不同。例如海南岛的居民几乎不需要关注当天的空气质量指数，而北京的居民却十分关心。而与前文提及的日本以及我国台湾地区相似，英国政府则会针对北部地区的畜牧业和东南内部的种植业提供较为细致的气象公共服务，甚至对于种植业中的蔬菜种植与水果种植都会有不同的作业气候指导。[16]
　　3.2 我国气象公共服务非均等的制度原因
　　3.2.1 政府工作考核指标亟需调整
　　尽管我国经济正在转变发展方式，但大部分政府的考核指标仍以GDP为主，这必然导致公共服务的供给难以满足居民的日常需求。[17]提供以气象公共服务为代表的公共服务是一项实施难度大、成本高、绩效不显见、民众获益难以量化的工作，加上公务员任期五年制的现实，当期政府往往更愿意将资金用于修路、建楼等城市建设。所以，当GDP增长成为政府工作主要考核指标，气象公共服务等公共服务必然会被置于次要位置，相关的财政投入也必然会减少，气象公共服务的供给难以满足经济发展需要的问题也便随之产生。
　　3.2.2 财政转移支付制度执行不畅
　　我国现行的转移支付制度考虑到了不同地区经济发展程度的差异。截止2012年中央财政对西部地区财政转移支付累计达8.5万亿元，对西部地区实施倾斜的转移支付政策，缩小了三大经济区域之间的财力差距。但在区域内，转移支付制度未能实现均衡供给，特别是西部地区。2011年底，我国东部、中部、西部拥有的气象台站数标准差分别为21.74、40.83、96.86，可见我国现行转移支付制度未能有效地降低中部、西部地区内部省市用于气象公共服务的财政水平的差异，特别是西部地区。但对比美国等发达国家则会发现，其各级政府严格贯彻转移支付制度，保障其充足的财源；同时，转移支付又主要采取专项转移方式，切实做到专款专用，保障了基本公共服务的实施。
　　3.2.3 公共服务供给制度执行偏颇
　　我国现行的公共服务供给制度具有较强的城市偏向性，同时在对农村的公共服务供给方面存在规范化程度不高与随意性等问题。以南京市为例，2013年南京城镇固定资产投资达到全市固定投资的69%，而部分公共服务基础设施对固定投资依赖较强，如一旦没有气象雷达等大型气象探测设施的支撑，决策气象信息的准确性将很难保证；同时，2013年南京市公共财政预算收入共计831.31亿元，但浦口区等非中心城区预算收入仅为199.01亿元，占比23.91%。考虑到东中西部地区政府财政和产业结构等的差距，本文认为我国公共服务供给制度具有较强的城市偏向性，农村公共服务的供给缺乏定量且强制性的制度保障，城乡公共服务的“二元化”不利于农村居民对公共服务的获取。 　　3.2.4 公共服务供给缺乏民众参与
　　我国气象公共服务的提供者是各级政府，这使得部分人力、财力较为紧缺的地区政府难以提供针对地方情况制定的特色气象公共服务。尽管政府工作的最终目的是为人民服务，但政府仍会考虑其自身利益，具体包括政府官员利益、政府部门利益和政府组织整体利益。因此，仅靠政府单方面的服务支撑难以提高气象公共服务的质量，市场机制的缺乏导致相关社会群体参与服务供给的积极性无法调动，因而也就难以保证气象公共服务满足不同地区、不同作业人员的需求。而发达国家的民众在公共服务供给中则既是参与者，表达公众意见和建议；又是监督者，对政府提供的基本公共服务进行监督。
　　3.2.5 需求表达、决策参与渠道不畅
　　沟通渠道的不畅往往易导致问题的产生与恶化。我国正处于社会发展日新月异的阶段，居民生活水平的提高要求气象公共服务水平的提升，例如健康理念被广泛关注的今天，气象预报需要添加PM2.5指数、紫外线强度等内容的播报。但自上而下的决策机制以及传递不畅的需求表达渠道使得气象公共服务产品缺乏实用性，甚至造成社会资源的浪费，最终导致气象公共服务水平难以提升。
　　4 我国气象公共服务均等化的对策
　　4.1 转变政府工作考核方式
　　单纯以GDP为绩效指标的考核方式必须改变，同时以公共服务为导向的干部政绩考核制度和专款专用的“事权与财权”统一制度应作为实现我国气象公共服务均等化目标的基本手段。具体地，政府首先需要转变“GDP优先”的发展理念，多将本地区公共服务水平纳入绩效考核，在气象公共服务的财政支出上树立相对指标，即比例指标，用目标指引行为；同时，积极建设公共服务型政府，将“事权与财权”统一的要求规范化、法律化，做到专款专用，避免出现公共服务水平与经济发展程度的脱节。但这并不非指一味地增加气象公共服务的财政支出，而是强调做到实际支出满足居民实际需要，用需求指导改善方向。
　　4.2 落实区域内转移支付制
　　现行转移支付制度对降低中部、西部地区内部省市用于气象公共服务的财政水平的差距作用不明显，这与县市级转移支付制度不完善关系紧密。[18]本文认为我国气象公共服务非均等化一个重要原因在于地区间经济发展水平和财政能力存在较大差距，这就要求在坚持现行财政转移支付制度的基础上，通过横向、纵向补助提高贫困地区的财政实力，杜绝一些地区出现的将中央转移支付留在省级政府的现象，充分发挥较低层转移支付制度调节财力的作用；同时，还需要强调实际需要与实际支出的对应关系，用于气象公共服务的财政转移过多会对转移省份财政造成压力，而转移较少又会限制被转移省份均等化目标的实现。
　　4.3 完善公共服务按需供给
　　解决城乡气象公共服务“二元化”问题，基本前提是要改变我国公共服务供给制度的城市偏向性特征，实行以满足服务需求为目标的城乡统筹的公共服务供给制度。面对如今我国城乡在气象公共服务水平上的差距，在气象公共服务供给上地方政府应该适当增加农村财政资金的下拨比例，该做法一方面可以缩小城乡在服务水平上的差距，另一方面也避免给地方财政带来巨大压力；同时，对于极度贫困的地区，中央应给予特殊财政补助，满足当地居民对气象预报等公众气象服务的需求。
　　4.4 鼓励群体参与服务供给
　　居民对气象公共服务的需求与当地经济发展水平存在正向关联，当人们所从事经济活动产值越大，其对气象公共服务的需求就越强烈。因此，仅靠政府气象部门为整个地区提供服务难以适应现代需求，必须引入社会力量，调动社会群体参与服务供给的积极性。具体地，政府可以通过有偿购买、特许经营、政府参股或与相关组织合作等方式获得其提供的以气象信息、学术研究、科技发明为主的气象服务产品，再进行规范化整理后向社会公众提供，甚至无需整理。这不仅可以使相关部门将多余的资源用于改善气象公共服务质量上，还可以调动社会群众对公共服务事业的积极性，提高民众对公共服务的接受度，做到“供给即需求”。
　　4.5 畅通民意反映交流渠道
　　对于气象公共服务的实际供给必须与居民的实际需要相适应，而我国“自上而下”的供给决策机制度易造成气象公共服务难以满足公众需要，导致社会资源浪费的后果。因此，气象公共服务供给方在生产服务前需要广泛听取居民要求，要实行“自下而上”的供给决策机制，让居民对气象公共服务的要求能有效地传递至相关部门，以提供民众需要的服务产品。而实行“自下而上”的供给决策制度需要畅通信息交流渠道，因此，继续推进现行“信息员”队伍建设、气象灾害预防预警社区试点工作也是提高气象公共服务水平的重要措施。
　　5 结论与启示
　　本文参考国内外学者的研究成果，结合我国气象服务现状指出我国气象公共服务的均等化的内涵，为实现均等化目标明确了方向。在此前提下，本文从制度系统与制度安排两个方面指出气象公共服务均等化的制度要求，并以此指出我国气象公共服务存在的不均等现象，为均等化目标指明了实现路径。最后，本文在分析我国气象公共服务非均等化的制度根源基础上，为实现均等化目标提出五点制度层面的建议：一是转变政府工作考核方式；二是完善公共财政制度，落实区域内转移支付；三是实行城乡统筹的公共服务供给制度；四是鼓励社会组织参与服务供给；五是畅通交流渠道，加大公众决策参与度。本文以我国现行政策制度和气象公共服务现状为研究对象，基于制度经济学视角综合考虑我国政策制度安排与协调，研究具有较强现实意义，是一次有益的尝试。
　　除以上提出的发展建议，本文认为还应在增强居民使用服务的能力[19]、满足“三农”对气象公共服务的需求、构建公共服务绩效评估体系等方面共同作用。具体地，首先需要加强气象公共服务使用宣传，并针对提供的气象服务开展相应的提升使用能力的知识教育。如在社会公众层面，在电视、网络、社区公告栏、地标等多方面传播气象公共服务的使用说明，提高民众应对突发自然灾害的自救能力。第二，由于农业、农村、农民对公众气象服务的特殊依赖，满足“三农”的气象公共服务尤为重要。[20]一方面需要根据当地农作特点开发有地区特色的气象公共服务；另一方面，加强农村气象服务信息的传播，加强农民防范与减轻自然灾害对农业影响的知识宣传。第三，构建气象公共服务绩效评估体系，将气象公共服务投入、实际产出以及居民实际获益数量化，利用可以衡量的指标引导相关部门进行工作改进，推动我国公共服务质量的提升。 　　参考文献：
　　[1]江明融.公共服务均等化论略[J].中南财经政法大学学报，2006（3）：43-47.
　　[2]郭琪.实现地区间公共服务均等化的途径――迁徙中国政府间均等化转移支付[J].当代经理人，2006（3）：6-7.
　　[3]曹俊文，罗良清.转移支付的财政均等化效果实证分析[J].统计研究，2006（1）：43-45.
　　[4]王磊.我国政府间转移支付对公共服务均等化的影响[J].经济经济体制改革，2006（1）：21-26.
　　[5]丁元竹.税收体制如何跟公共服务均等化相匹配[J].北京日报，2008：2-4.
　　[6]秦大河，孙鸿烈.中国气象事业发展战略研究[M].北京：北京气象出版社，2004（27）.
　　[7]和文农.试论逐步实现气象公共服务均等化[A].中国气象学会2007年年会气象软科学论坛分会场论文集[C].2007（4）.
　　[8]毛予晖.城乡气象公共服务均等化探讨[J].宁夏农林科技，2012（8）：141-143.
　　[9]姜海如.基本气象公共服务均等化浅谈[J].中国气象报，2012（3）：1-2.
　　[10]孙小平.城乡气象公共服务均等化分析与探讨[J].北京农业，2013（2）：109.
　　[11]常修泽.公共服务均等化需要体制支撑[J].?t望，2007（2）：48-49.
　　[12]张恒龙，陈宪.构建和谐社会与实现公共服务均等化[J].地方财政研究，2007（1）：13-17.
　　[13]林毅夫.再论制度、技术与中国农业发展[M].北京：北京大学出版社，2000.34.
　　[14]张琪.我国气象服务管理若干问题研究[J].理论研究，2012（5）：32-33.
　　[15]姚洋，杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果[J].战略与管理，2003（2）：27-33.
　　[16]宋善允，薛建军，赵瑞.中国气象服务公众效用定量评估[J].气象软科学，2007（3）：5-10.
　　[17]王莘.我国气象公共服务现状、问题及对策[J].青海气象，2012（3）：2-11.
　　[18]王静.完善政府间转移支付制度，实现公共服务均等化[J].华东经济管理，2006（5）：48-51.
　　[19]张恒龙，陈宪.构建和谐社会与实现公共服务均等化[J].地方财政研究，2007（1）：13-17.
　　[20]管永昊，洪亮.基本公共服务均等化：国内研究现状、评价与展望[J].江淮论坛，2008（4）：75-79.