摘要：现有的城市理论多是从空间、社会、经济等现象层面给出城市的定义及其理论模型，较少从制度层面给出城市的理论模型。以合约为视角，城市可视作一系列要素合约的集成，城市生成与运行中的舍约结构特征是制度层面城市模型的核心内容。中国当前城市合约的结构性特征包括：反向补贴与增值折现、统筹不足与激励错位。为此，要从制度、市场、治理三个层面破解城乡二元体制，化解城乡资源配置过程中存在的扭曲现象。

　　关键词：城市；合约结构；政策含义
　　中图分类号：F299.2
　　文献标识码：A
　　文章编号：0257-5833（2016）09-0039-10
　　作者简介：焦永利，中国浦东干部学院教研部讲师、博士
　　（上海201204）
　　当今世界，生活在城市中的人口数量已然超过农村，然而究竟什么是城市、城市运行的深层次规律有哪些，仍然众说纷纭。随着城市化进程的深入，中国的城市发展既取得了举世瞩目的成就，也面临诸多“城市病”的挑战，呼唤学术界加强对城市发展基本规律的进一步研究。研究城市发展规律，是为了更好推动城市转型发展，将推动新型城镇化的各项改革措施建立在坚实的理论基础之上。
　　梳理城市理论发展史，可以看到现有城市理论大多是从空间、社会、经济等现象层面给出城市的定义及其理论模型，较少从制度层面给出城市的理论模型，进而通过分析城市在制度层面的理论内涵与运行规律，最后再给出系统、内洽的政策建议。 内容来自www.wkfxw.com
　　空间视角下的城市理论以城市规划理论为主，包括田园城市理论、有机疏散理论以及带型城市、紧凑城市、生态城市、低碳城市等理论与模型，主要通过研究城市空间形态的优化以解决城市发展面临的问题；社会视角下的城市理论包括马克思和恩格斯的城乡发展阶段与城乡融合理论、新马克思主义的城市地理与空间资本论等，主要通过对城市不合理社会现象的批判与分析，力图以社会公平公正为目标完善城市发展模式；经济视角下的城市理论包括中心地理论、马歇尔集聚理论、区位论、二元结构理论、增长极理论、新经济地理理论等，主要关注经济要素的空间配置。
　　经济学视角的城市理论能够描述各类要素的空间配置规律，在宏观层面较为具有解释力，目前研究非常关注城市的要素“集聚”现象。集聚一方面是指各种经济要素在一定地理空间范围内的集中，另一方面是指这些要素、主体、载体之间通过某些沟通形式紧密联系成一个整体。马歇尔在《经济学原理》中使用了“集聚”的概念去描述特定区域内企业、产业的集中，他将这些区域称之为“工业区域”，并指出集聚的动因在于正的外部效应。韦伯创立了完整而系统的现代产业区位理论，把影响工业区位的因素分为区域因素和位置因素，区域因素主要指运输成本和劳动成本，位置因素则指工业的地域集中。佩鲁在1950年提出了增长极理论，认为投资在推动性工业中，通过与其有投入产出联系的工业发展，能够导致全面的工业增长。以克鲁格曼、藤田等为代表的新经济地理学者在不完全竞争、报酬递增和市场外部性的框架下，模拟了集聚经济的形成过程。
　　可见，当前的理论进展对城市“集聚”的收益端分析较多，对其成本端分析较少；将城市作为一种经济现象的分析较多，而对其运行过程中的制度因素分析较少。有鉴于此，本文通过论证城市的合约性质，分析城市生成与运行中的合约结构特征，提出改善合约结构、化解城乡资源配置扭曲的政策建议，以期促进高效率城市的“供给”，这也符合供给侧结构性改革的基本要求。
　　一、城市的合约性质：制度经济学视角下的城市模型
　　回归城市的本质来看，“城”者，卫也，可对应于产权；“市”者，易也，可对应于交易。从这两个基础概念出发，本节尝试提出制度经济学视角下的城市理论模型。
　　1.理论基础与理论融合
　　论证城市的合约性质基于三个理论渊源。融合发展经济学、新兴古典经济学以及新制度经济学的研究成果，尝试构建城市这一复杂现象在制度界面上的投影。
　　城镇化与城市发展很大程度上是一个发展经济学的命题，因此，首先关注发展经济学的研究进展。传统的发展经济学主要采用结构主义方法，关注经济结构变动的经验规律以及后发国家与地区的发展战略。林毅夫教授认为，传统的发展经济学对于指导后发国家实现现代化“仍显苍白无力”，进而提出了“新结构经济学”理论。该理论倡导以新古典经济学方法来研究经济结构变迁以及政府、市场在此过程中所起的作用，认为经济结构内生决定于要素禀赋结构。在要素禀赋的分析中，将基础设置（Infrastmctures）作为一类新的要素纳入经济体要素禀赋，强调其影响每个企业的交易费用和投资边际回报，但对于单个企业而言，该类要素是外生的，无法被企业决策内化。因此，在给定的发展水平，市场是配置资源最有效的机制，同时政府还必须发挥积极作用，协调或提供基础设置以及补偿外部性。新结构经济学理论提供了一个内生解释要素结构、产业结构、基础设施、政府行为的分析框架，将结构变动与制度（交易费用、政府作用）做了联动思考。
　　城市发展已经进入了以城市群为主体形态的阶段，杨小凯教授的新兴古典经济学理论能够最优刻画与解释城市体系之生成，该理论认为城乡的分离、城市体系的生成都是分工演进的结果，因要素集中到城市能够降低交易费用，经济集聚内生于专业化、差异化以及报酬递增的经济现实。
　　新结构经济学重点关注的基础设置很大程度上是将政府作用内生化，而新兴古典经济学认为交易费用下降促进分工、进而内生城市规模与分布体系，这一过程也是新制度经济学的研究所长。
　　新制度经济学构建了涵盖产权理论、价格理论、竞争理论、企业理论、制度变迁理论在内的研究范式。张五常教授认为，古典经济学和新古典经济学主要关注资源（或资产）的使用与收入的分配两方面内容，而新制度经济学主要是加入了制度的安排。他的四卷本《经济解释》以需求定律与合约理论为主体，提出了较为符合中国国情的经济理论框架，其《佃农理论》一书奠定了现代合约经济学的基础，认为合约双方都存在竞争约束，只要能够自由调整边际投入，竞争会使得各类要素边际收入趋于均衡，在形式上无论采用固定租金或分成租金，其资源利用的效率一致。加入合约经济学视角的新制度经济学理论将竞争、产权、交易费用、制度变迁、合约等概念融人了一个内洽体系，产权、资源配置、合约、制度变迁因而可以统一于合约及合约结构这一视角。这一视角有助于我们提出制度层面统一内洽的城市理论模型：城市作为各类要素集聚的空间载体，存在一系列嵌套的合约安排并最终转化为资源要素的现实配置。 　　综上，从城市发展的视角来看，三大理论虽各有侧重，但充分展现出走向融合的可能性。因而，本文力求以合约为基本视角构建制度层面更为一般化的城市理论与模型。
　　2.“合约结构性”的含义
　　交易行为有短期和长期之分，对应之合约即“断权”合约与“非卖断”合约，而合约结构就是“非卖断”合约所具有的特性。“任何交易都有合约。合约的条款分两类：收入条款与使用条款。一次买断的合约不是结构性的，只有收入（即价格）条款，但不买断的（如租约或雇用合约），除收入条款之外还有使用条款。后者合约是结构性的。”
　　可见，具有结构性的合约其主要运用领域是资产的租用或雇用，由于并非“断权成交”（Outright TRansaction），此类合约中交换及重组的只是资产的部分权利，在合约存续期间，合约中各方的行为都会对资产的使用与收入产生影响，因而会设置价、量之外的条款来约束各方的行为，主要是约束资产的使用与收入分配行为，即使用条款与收入条款，从这一点也可证明传统的供需曲线只有价格、数量两个变量，难以反映出价、量之外的结构性变量。显然，城市的生成与运行并非断权合约，而是依赖各类主体之间的持续行为互动，因而城市作为一组要素间合约天然具有结构性。
　　更进一步，使用与收入条款会互相影响，这是合约理论的核心。“不同的收入条款厘定，订约双方会有不同的行为，于是合约中关于约束资产使用的条款就会跟着不同；另一方面，使用的约束也会影响收入条款的选择……，因为任何资产的使用可以有多种用途，多种的选择与不同边际的益与损的考虑”，交易费用的存在也使得合约条款不可能完备，这就给各类资产的合作生产过程留下了大量的博弈和改善空间。
　　3.组织要素：从公司到政府
　　生产需要两种或两种以上的生产要素进行合作，市场上的各种组织之所以存在，本质上是能够帮助降低上述合作过程中的交易费用，并从降低了的交易费用（也可看作挽回的租值消散）中获取一定比例的回报，公司就是这样一种市场中的组织，是一种合约代替另一种合约，更准确地说，是以长期的非断权合约代替短期的断权合约，公司所节省的“量度与厘定价格的贡献”即诺斯所称的“在制度上……造成一种激励，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”。
　　政治经济学层面，科斯曾研究过列宁的国家资本主义与国家企业观，他经过比较后提出，企业是提供组织要素、以有形之手分配资源，从这点看，一个国家可以就像一家大公司。但二者之区别在于，公司以市场为基础，根据市场信号来组织生产，而非天然存在一个体系来分配资源。关键在于合约选择自由，因而可以发现充分竞争下的合理市场信号。在此基础上，政府的出现是为了处理一定范围的“共用”事项，因为涉及众多主体的公共事项不易以市价成交，或者说使用价格机制的费用过高，才采用征税的制度安排。因为政府负责的共用产品多而复杂、定价费用高，我们便用政府合约代替市场交易达成共用品领域的资源配置。
　　那么，城市公共事务运行需从社会中收税，这是否削弱了个体产权人的收人权？判断之唯一标准在于，如果“政府提供的服务有税之所值，那么抽税是出售服务的收入，可以视为间接地让政府服务于市场成交”，至于抽税的强制形式，则因为“有公共性的服务，往往要用强迫的办法收钱”。
　　4.城市是一连串要素合约的集成
　　至此，我们可以提出合约视角下的城市模型。
　　城市的主要特征是集聚，而集聚有收益亦有成本。集聚的收益方面，从规模经济、集聚经济、知识溢出、集群理论等角度已经论证颇多；集聚的成本方面理论研究较弱，而现实中集聚带来巨大的费用，处理此类费用是城市政府存在的理论根源。
　　政府的基本职能是组织提供因交易费用极高、市场无法自然生成的共用品，包括城市化过程中的规划与建设（处理集聚过程“中”的交易费用）以及城市日常运行过程中的公共服务与社会管理（处理集聚完成“后”的交易费用）。
　　城市生成与运行中，各类要素实现流转、重组、合作生产并获取收人，要素之间合约的不断集成就构成了一市之经济。因此，我们可以将城市本身视作一种特殊的“产品”，由政府提供服务于企业与居民的共用品，与企业家、人力资本、土地、资本等要素合作“生产”或“供给”出来。通过持续的制度创新、不断改进合约结构，能够降低城市生成与运行中的交易费用，提高资源配置效率。
　　城市作为一组合约，首先存在着一个双层“嵌套”结构。首先，从城市体系的视角看，要有设立城市的合约，对于国家层面，这是设市制度的领域。在此前提下，合约运行包括两个层次：一是要素参与城市生成与运行所面临的竞争规则（产权安排）；二是要素彼此约束的合约结构安排（使用条款与收入条款）。对于第一层合约而言，地方政府能动性较低，一般由国家层面规定；对于第二层合约而言，因涉及主体众多且结构性明显，合约安排对城市整体效益产生重要影响。理论上，地方市政当局既是产权规则的维护者，又是具体合约的参与方，负责共用品的生产，并随城市规模扩大而面临着交易费用上升的约束，需要在其组织职能所节省的交易费用与交易费用天然上升之间追求动态优化。
　　从城市的生成过程看，可以将城市分解为企业“围墙内”与“围墙外”两大部分。在企业围墙内，企业虽然受到产权规则及管制类条令的约束，但具体合约的形成则由企业中各方面要素谈判确定具体的使用条款和收入条款；在企业围墙外，如新结构经济学所言，硬性基础设置和若干介于硬性和软性基础设置之间的教育、医疗等提升人力资本的设施是不在企业生产函数之内的，这部分共用品就由地方政府以第二层合约组织要素提供者的身份参与供给，这就将共用品的供给决策内生化了。
　　回顾中国的发展，改革开放前30年通过经济转轨、股份制改革等政策，基本理顺了企业内部的市场化关系，而企业外部的基础设施、公共服务等供给尚未充分发挥市场配置资源的决定性作用，合约结构有待改进。为此，本文下一节具体分析当前城市合约的结构性特征及其存在的问题。 　　二、中国当前城市合约的结构性特征
　　如前所证，共用品的供给是城市合约理论所关注的关键环节。城市共用品可分两类：一为道路等基础设施；二为教育等公共服务。当前诸多“城市病”都可以从合约结构的不合理之中找到深层次原因。
　　1.反向补贴与增值折现：城市基础设施的合约结构特征
　　当前，中国城市基础设施供给的合约结构中，使用条款的特征是：城市政府供给基础设施，资金主要来自出让非工业建设用地（工业用地则是“反向补贴”），以及用土地未来的预期收益，通过各类平台公司举债融资。有学者将之描述为“以‘土地融资一城市基础设施投资’间正反馈关系为核心的中国式城市建设投融资模式。一方面，土地价格上涨能够同时通过土地出让收入和土地抵押借款两种融资渠道放松地方政府面临的预算约束，从而显著带动城市基础设施投资规模扩大；另一方面，城市基础设施投资又能够在短期内显著地资本化到土地价格中，从而形成土地价格和城市基础设施投资间自我强化的正反馈过程”。其中，地方土地收益中包括了“征地制度”所带来的建设用地要素的财产收益权部分转移。之所以说“部分转移”是因为：在市场上折现的“熟地”，本身是生地与基础设施投入这两者合作“生产”出来的，并非仅仅是原有的农地资产。因而，这一增值生产过程本身是一个合约，理论上可以通过股份制等安排，使得贡献更大者之回报在边际上也更大，从而改进目前的征地制度安排。
　　收入条款的特征是：市政基础设施（如道路等）大多不收明费，在流量上，可以获取的收益是因基础设施改善而带来的地方税收收入（对于纯市政设施而言，不容易区分出边际建设的贡献）。当前，并未承担基础设施成本的新增外来人口可以享受到一种“补贴”，即不收费的基础设施，按照费雪的收入川流理论，这也可视作一种收入。由于全国城市间发展差距巨大，且无法通过户籍等手段完全限制这种补贴，这类补贴就成为一种“收入的川流”。不可否认，“1990年代以来的中国社会出现了明显的城市信仰，表现为对城市和城市化的坚定追求，核心又在于大城市崇拜”。于是，北京等超大城市人口出现无序扩张。
　　同时，由于天然的技术条件、人为的管制干预等限制，不可能出现无数人同时使用公共资产的情况。反过来看，那些没有明确界定到私人的资产，便采用发放牌照等方式来避免租值完全消散。北京等大城市的户籍之“价”、房产限购、车牌之价均可看做共用品的租值折现，这也是减低一部分租值消散的手段。容易得知，这些牌照实际上都有“黑市”价格，而上海则较北京高明，将汽车牌照的价格市场化、透明化，从而减少了车管部门寻租的空间。在目前的城市体系存量格局下，如果首先全面放开这些地方的公共服务，后果不言而喻。
　　从城市资产存量看，基础设施边际上的扩张显然对于存量资产价值有着重大影响。根据边际规律易知，在到达收益外部性影响的拐点之前，边际上的基础设施增加对于城市存量资产有着价值拉升的作用，即边际新增的基础设施收益很大部分落在了存量资产（以房产为主要形态）权利人身上，而以城市政府为代表的投入者没有从这部分资产增值中获得收益（如财产税）。
　　简而言之，目前城市在边际上的扩张（即城市的供给）很大部分是依靠因农村产权模糊而强制转移的土地收益以及未来的预期流量回报，城市下一期的生产则要靠更下期的预期收益来支付成本，而增值收益则大部分落在了存量资产权利人身上。许多城市的无序现象，其深层次原因就在于整体制度安排的缺陷与具体城市合约结构的扭曲。
　　经济规律告诉我们，受到边际收益递减规律的约束，上述合约结构显然是不可持续的安排。对于物理性的局限条件，除非技术进步出现惊人进展，否则会很快达到拐点。此外，随着农村确权活动的开展，边际上的垄断转移收入也无法持续。对于北京这样规模超大、空间结构相对不合理的单中心城市而言，边际收益拐点规律的约束会首先到来，而对于其他大多数城市而言，垄断转移收人被纠正的约束会首先到来。当然，一切的前提是货币金融环境相对平稳，不致打破经济运行的正常规律与合理预期。
　　2.统筹不足与激励错位：城市公共服务的合约结构特征
　　毫无疑问，在各类生产要素中，“人”最具有主观能动性。在现代产业体系中，人力资本愈加重要，到了工业化后期和后工业化阶段，将成为最重要的资本。转型升级是中国当前的发展主题，在此进程中，人力资本是关键所在，需要尽快将人口优势转换为人力资本优势。教育、医疗等公共服务主要任务是提升人力资本。
　　历史上，由于长期实行城市偏向的公共服务供给制度，中国城乡之间公共服务与社会保障差距悬殊。目前，农村物质性资产需要确权，这是农村资产有序流转的制度基础。同时，人力资本因更具动态性而无法简单界定。
　　让我们用本文提出的理论视角探讨这一问题，分析城市公共服务供给中的使用条款与收入条款的结构性特征。
　　合约是着眼于获取未来增值的当下安排。目前，城市政府在边际上投入土地要素，可以获得两部分收人：一是垄断建设用地市场的转移性收入；二是协调众多主体节省下来的交易费用，即组织要素收入。现实中，由于第一类收入的存在，在边际行为的选择上，地方政府十分热衷于开展物质性的造城运动。
　　与此相对，在直接服务居民的公共服务供给中，有两大原因导致地方政府激励不足，宏观上就反映为城市化滞后于工业化。
　　其一，人力资本自身的天然属性限制。人力资本的产权特性是，工作的努力程度由劳动者自己把握，雇主不容易掌握准确信息，因而存在信息不对称。而从宏观上，人力资本对于一个经济体而言又是具有广泛正外部性的。论证如图l，人力资本增值的需求方是农村人口或流入城市的农村人口，而供给者主要是财政资金投入，由于人力资本的天然属性和广泛外部性，又由于农村转移人口对自身人力资本增值投入的局限性，使得增值空间分配必然偏向需求方，从而推动交易费用曲线向下移动，这一变动能够缩小“交易不可能三角”，因而对于整个社会是有益的。但是，由于人口流动的不确定性，人力资本的增值收益只有很少一部分会留在当地，转换为地方政府的税收收益。因此，其生产过程如果只由低层级政府负责，显然一地政府仅有动力向短期性的培训进行投入，而对于长远和基础性的投入则动力不足。由此而来的结论就是：人力资本的特性决定了必须由决策范围内的最高级别政府来统筹此类公益性“增值”的生产。 　　其二，公共服务所面对的税制安排限制。从税收结构看，当前城市税收中的直接税比重较低，流转税比例极高，这一安排必然导致地方政府更关注经济流量而非存量。从税基主体看，税收以企业而非居民为主要对象。政府增加一个基础教育学位需要成本，而其收益则不确定，从决策理性来看，地方政府特别是特大城市政府当然不会主动放开落户政策。“城市类型、户口‘含金量’与户籍改革进展存在一定的逻辑关系，大部分城市仍然存在依‘身份’甄别的福利和权益歧视。”
　　假设税收总量不变，只进行一定的结构调整，使得财产税等直接税比例提升，则会促使地方政府更有动力去提供好的公共服务来留住自己的税基――每个家庭。可见，通过合约结构的调整来激励地方政府的决策行为转变才是根本之策。
　　3.竞争要素与服务集聚：地方政府参与城市合约的行为特征
　　城市是一连串要素合约的集成，可以将城市化视作多要素合作“生产”城市体系的过程。其中，城市政府的职能主要是通过地方竞争以吸引各类生产要素的集聚，同时设法处理集聚过程“中”的交易费用以及处理集聚完成“后”的交易费用。
　　纵向来看，中国改革开放的进程实现了竞争规则的根本性转移，即从以身份、级别来界定资源配置转移到以市场价格来界定权利。对于城市体系发育而言，这一视角具有推广价值。目前，城市之间依旧存在诸多非市场化的资源配置模式，造成很大租值消散。例如，城市之间按照政治地位分配资源导致制度费用很高，城市公共项目资金要通过层层审批，于是导致首都驻京办林立，要靠“跑部钱进”获取中央财政资金，凡此种种皆是制度费用。有学者深刻地指出，??城市化在改变着中国，以往的社会存在被‘解构’的同时，亦表现为某些落后的社会传统和新社会存在被‘结构化’和‘固化’的现象，某些新的社会要素虽然以新的面貌出现，但却是传统落后文化的翻版”。未来，城市体系内不同层级之间的资源配置特别是公共资源配置也应当从按照等级界定转为按照市场规律的资产权利界定，即从一种合约安排转到另一种合约安排，要在明确划分央、地事权的基础上，进一步提升中央财政资金配置到地方的透明度，全面实现中央财政资金的公开、公平竞争使用。
　　横向来看，中国目前形成地方间竞争产业项目的格局，在资本要素竞争领域提供了一个相对有效的运行机制。地方对企业投资的市场竞争异常激烈，使得政府对投资者的服务有急速的提升，使得全国统一的产业资本市场快速生成，合约选择定律的威力在急速的工业化进程中得到了充分验证。由此塑造的发展型地方政府很可能是中国的制度特色中，比西方发达国家相对更为“消极型”的地方政府制度模式更有优势之处，可能成为社会主义制度在世界上赢得竞争的重要一环。但是，在人力资本领域合约选择定律的发挥还相对欠缺，因为破碎的制度安排使居民的地方附属性太强，必须在这一领域推进改革，通过改变规则促进地方竞争对象的调整，激发产业结构升级的内生激励。
　　具体而言，地方政府组织要素合作生产的特征在于参与两层合约。这种特殊性使得涉及政府的合约必须有另一重约束机制――合约的退出权。张五常教授用股份制举例，“你入股或买股份，下注的资金你有私人使用权。但下注之后，股份企业用以生产的资产一般是没有私人使用权的。……你投资股份的唯一保障，是可把股份转让卖出去。显而易见，股份企业的股份转让权非常重要”。从退出权来看城市发展，如果中国能够有更多的城市，城市之间的基本公民权利能够平等，显然将会降低居民退出一市转向另一市的成本，更好地保障人力资本与其他资产的转让权，促进全社会效率提升。这也正是《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出加快设市制度改革的基本理论依据。退出权平等化才能够倒逼地方政府职能优化。
　　三、改善城市合约结构的政策设计与建议
　　城市发展的规律贯穿规划、建设、管理各个环节，涉及企业、政府、市民各类主体，涵盖金融、基础设施、住房、社会治理、生态环境等各大领域，但归根结底，合约的结果要靠资源的合理高效配置来实现，而资源高效配置的深层次规律在于合约结构的合理，实现激励相容。因而，本节提出从合约结构优化的视角来推进新型城镇化和城市现代化发展的基本原则与总体思路。
　　1.基本原则：将改善合约结构作为城市化与城市发展的基本动力新制度经济学的理论内核是在交易（制度）费用与经济绩效这两者之间建立逻辑关系，即：
　　上式的政策含义是：城市研究可以转化为规范的合约结构研究，透过合约中经济主体的互动结构来系统地分析城市现象。进一步可推出下式：
　　城市化就是城乡各类要素通过有序流转实现高效重组的过程，这一过程在宏观上表现为产业结构升级、要素质量提升。其政策含义包括：第一，城乡各类资产流转、租值显化的过程就实现了结构升级。即在各个时间节点的禀赋约束下，存在最优产业与空间结构，但也存在根据比较优势进行要素流动的倾向，随着新的“租值”不断显化，要素向能够释放“更多租值”的产业部门、生产环节以及空间区位转移，实现结构升级。第二，结构升级的动态过程应该是平滑的，需要政府发挥“因势利导”的作用，处理共用品供给所涉及的交易费用。第三，单纯谈论政府干预的优劣没有意义，真正的问题在于：哪些政府行为能够优化合约结构、服务城乡要素向结构升级的方向与领域流转。
　　2.总体思路：从制度、市场、治理三个层面破解城乡二元体制
　　从城市生成、运行的合约结构特征分析中可见，制约合理高效城镇化格局生成的深层次原因还是一系列体制和机制的缺陷。这里提出从制度、市场、治理三个层面加以破解的总体思路。
　　第一，破解城乡二元制度安排。主要是破解城乡分割的产权、户籍、公共财政、社会保障等制度。城乡二元的制度安排与社会主义市场经济的本质要求相悖，既制约着城市的合理扩张，也制约着农村推进农业规模经营，制约土地资源通过合理的空间位移而构建更为合理的国土开发格局，同时引发了大量社会矛盾。没有长期稳定的制度安排，农村承包土地使用权和宅基地使用权的入股、置换、抵押及转让无法进行，农村生产要素流动必然受到限制。相反，产权制度若能明晰，则资本下乡、技术下乡、人才下乡将会由市场自然引导。城乡二元户籍制度并非表面上的户口登记和管理，其实质是区分城镇居民与农村居民，使之享有不同的权利，背后的城乡公共服务差异才是症结所在。 　　第二，破解城乡二元市场体系。人力资本市场方面，在计划经济体制下，城市和乡村的劳动就业体制完全隔离，农村居民只有通过考学、参军转干、征地工、顶职等几种特殊途径才能进入城市就业系统。改革开放以来，农村富余劳动力大规模进城务工，但城乡二元劳动力市场格局依然存在，深层次统一的劳动力市场尚未形成，劳动者的社会上升通道不畅。未来要积极构建统一的城乡就业市场。土地要素市场存在更为严峻的问题，未来需要在完善土地产权制度的基础上，创新思路手段，搭建城乡要素的市场化交易平台，积极推进城乡土地市场统一运行，实现同地同权。资本要素市场方面，农村发展面临的核心问题是“钱从哪里来，人往哪里去”，其中资本不足的问题更为突出。如何破解城乡二元资本市场，让“过剩”的流动性涌人农村，从而联动解决农村发展资本不足与宏观资本过剩两大问题（实际上，这部分浮资正是农民工生产的价值未能消费对冲的一种时间轴上的积累），这是当务之急。
　　第三，破解城乡二元治理格局。首先，中国城乡二元矛盾的重要体制原因便是城乡分割的财政体系。长期以来，城市财政与乡镇财政互相分离，财政偏重于投向城市，较少惠及农村地区，导致多数农村的公共服务水平大大滞后于城市。如前文所证，要破解城乡二元、城市层级间行政化的财政配置模式，改革思路应当是：由决策范围所及的最高层级政府依据常住人口指标进行基本公共服务财力的转移支付，推动全国社保基金打通，提升税收结构中的直接税比重。政府应为城乡公民创造公平的起点，况且从效率而言，将教育资金从高等教育、发达地区转移投向基础教育和薄弱地区，更能发挥这部分资金的投资回报。从而，地方政府只能或主要以常住人口为税基，进而统一制度，降低全国范围的人口流动成本，地方政府必然转向提供优质公共服务，吸引并投资于人力资本，实现地方政府真正从争地、争资金、争项目转向争人、留人，并在这一进程中获得高质量发展及晋升机会（政治价格激励）。
　　其次，破解城乡二元公共服务供给机制。在计划经济时期及传统城市化时期，城乡分割的公共服务与社会保障格局一直维持对城乡居民区别对待，城市居民特别是高行政等级城市的居民可以享受政府提供的质量较高的教育、医疗、住房、社会保障等公共服务。由于城乡收入差距、公共服务差距长期存在且不断扩大，同时由于城市承载能力有限，在管理上就形成控制农村居民进人城市特别是大城市的壁垒。长期以来的以城市为中心、以增长为导向的策略，导致公共管理特别是规划、建设、交通、环境、社会管理等职能领域长期存在城乡分割，农村地区特别是基层治理水平难以有效提升。要破解这一难题，“操作时序”是非常重要的政策变量：要先框定总体格局，树立要素流动的总体预期；再推动全面确权，拉平基本公共服务差距，系统推进城乡公共服务及社会保障一体化；随着以上两项工作的推行，户籍改革顺势推行，拆除人力资本市场要素的局部性藩篱，让各地根据人力资本市场信号争其落地，以此带动全社会各类要素优化配置。
　　结语
　　中国城市化水平滞后于经济发展水平，进而反过来制约着经济结构的进一步优化，制约着经济发展质量的进一步提升。造成这一问题的原因是：城市体系发育存在着规模结构失衡，多数城市的发展质量不高。转化为经济学的语言进行表述就是：高效率的城市作为一种综合性的?‘产品”，其供给存在严重不足，难以满足承载高水平现代化格局、承载大规模市民化人口的任务。常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两大指标之间存在重大缺口，这个缺口所表征的巨量“流动人口”或“两栖”人口的存在，表明城市化进程中大规模的城乡要素流动与重组受到了阻碍，这同时给城市发展和农村发展带来了难以忽视的问题，这也正是中国推进新型城镇化的难点与症结所在。
　　经济现象层面的问题不能从现象层面本身去寻找原因，而是应该深入到引导资源配置规律的规则和制度层面寻找病因，因此，我们需要一个能够同时涵盖并且准确刻画“要素空间配置”与“制度变迁”这两方面内容的观察视角和理论模型。通过理论融合与理论创新，发现可以从论证城市的合约性质这一视角切人，运用合约结构理论，剖析城市生成与运行这两个关键环节的合约结构特征，进而准确识别和判断制度扭曲之处并提出改进方向。分析发现，中国当前城市合约的结构性特征明显，在城市生成中体现为“反向补贴与增值折现”；在城市运行中主要体现为“统筹不足与激励错位”；地方政府作为城市供给中的关键行动主体，其参与城市合约的主要作用是“竞争要素与服务集聚”。
　　这一理论框架认为，当前中国高效率城市供给相对不足的核心症结是制度缺陷，是城乡二元体制造成的“城市生成制度体系”不完善以及“供给”城市的组织费用过高。按照合约结构理论，制度费用是潜在租值的部分消散，需要通过改进合约结构来加以纠正。城市可以视作一组结构性合约，与此对应，重新界定产权、放松合约管制、增强要素竞争、转变政府职能是降低交易费用、促进新型城镇化以及城市发展质量提升的根本政策取向。
　　未来，应当推动制度创新，加速“高效率城市”的供给，更加侧重从供给侧解决城市化面临的诸多重大问题。